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养老金顶层设计应具有战略高度和长远目标
日期:2013-8-13 浏览:2599次

    老龄社会是消费拉动(爷爷奶奶埋单)和课题推动(爸爸妈妈劳产率高)的时代。

      中国在2000年进入老龄社会,老年赡养比110;约在2025年进入深度老龄社会,老年赡养比15;在2035年进入超级老龄社会,老年赡养比12~3。基于人口学视角,中国老龄化并不严重;基于公共管理学视角,由于就业、低收入、领取养老金的年龄过早等问题,实际老年赡养比在2010年以前即不足15,提前进入了深度老龄社会;基于养老金制度安排的视角,至少提前20~30年调整养老金结构和领取养老金的年龄,中国已经错过了15年。美国在1974年颁布《雇员退休收入保障法》,距离深度老龄提前了40年。澳大利亚在1991年实施《超级年金法》,距离深度老龄社会提前了25年。因此,上述两个国家的老龄资产结构比较理想,即政府转移支付1/3,劳动收入1/3,财产性收入1/3。劳动人口负担较轻,老龄人口仍有贡献。我国六普数据显示:依赖政府转移支付养老的占29%,依赖家庭养老的占49%,处于严重的未备先老的局面,亟待通过养老金结构调整,改善老龄人口的资产结构。

      经过2013~2015年准备期,在十三五规划期间(2016)开始分步实施二元结构养老金制度。其结构的具体组成是:国民基础养老金(40%~60%)+个人储蓄养老金(50%)=上年度居民家庭平均消费支出的100%(1)

      1.国民基础养老金方案设计

      打破身份界限建立全覆盖的国民基础养老金制度,整合现行各类由政府支付的公共部门退休金、企业职工基础养老金、城乡居民养老补贴等,按照上年度各地居民家庭平均消费支出的40%~60%,向全体年满60(或者65)的中国城乡居民(含职工)支付国民基础养老金,非纳税人的支付率为40%(不低于最低生活保障线,主要指不缴纳任何所得税的城乡居民),低税率人的支付率为50%(主要指个人综合所得税率在20%以下的各类职工),高税率人的支付率为60%(主要指个人综合所得税率在20%以上的各类经济活动人口)

      这一方案的成本有多高呢?

      (1)基于2010年数据进行测算的结果显示:男女居民均自60岁开始支付,城市居民非纳税人支付额为293(青海)~699(上海),低税率人支付额为366~875元,高税率人支付额为669~1049元。农村居民为非纳税人,支付额为80(拉萨)~327(上海),全国资金总额为6107.5亿元,其中,城镇居民(含职工)支付总额为4491.07亿元,(据测算,职工中约有20%低工资不纳税的人群,如果对他们改为按照40%支付率支付基础养老金,资金总额将减少1%),农村居民支付总额为1616.43亿元,占当年GDP1.52%,占当年财政支出的8.27%,占2009年职工工资总额12.92%

      如果从65岁开始支付,资金总额为4114.69亿元,其中,城镇居民(含职工)支付总额为3002.21亿元,农村居民支付总额为1112.48亿元,占当年GDP1.02%,占当年财政支出的5.57%,占2009年职工工资总额8.7%;年度支出减少1992.81亿元。

      用以往30GDP年均增长率和城乡居民年均消费支出增长率进行回归分析,得出城镇居民平均消费支出增长率为GDP年均增长率的0.85,农村为0.91。在2011年以后,假设GDP年均增长率为7%的情况下,预测城镇居民平均消费支出增长率为5.92%,农村为6.44%2020年国民基础养老金资金总需求为17625.17亿元(60岁开始支付),占当年GDP2.03%;如果从65岁开始支付,国民基础养老金资金总需求为12640.19亿元,占当年GDP1.45%2035年中国将进入超级老龄社会,届时国民基础养老金资金总需求为73636.63亿元,占当年GDP3.08%;如果从65岁开始支付,国民基础养老金资金总需求为54944.87亿元,占当年GDP2.29%

      (2)2010年数据显示:机关事业单位退休金支付总额为1145亿元,企业职工养老金支付总额为10554亿元、农村居民养老补贴总额为200亿元,共计为11899亿元(其余暂时不计)。国民基础养老金支付总额为现行碎片化养老金支付总额的51%。从短期看,财政预算增加约40%,企业费率降低了7%。从长远看,若维持现状,财政对公共部门、企业职工养老保险的补贴将越来越多,直至难以平衡。

      上述测算结果显示:本报告的制度设计同时解决了公平性、持续性、简便性和效率性四个问题。具有如下政策优势:

      第一,公平性优势。制度整合的结果即全体居民拥有同样的国民基础养老金和个人储蓄养老金,国民基础养老金的差异在于个人纳税的多少,个人储蓄养老金的差异在于个人储蓄和投资收益的多少,有效避免了公共品分配不公的问题。此外,城乡居民养老金待遇提高约300%,职工养老金待遇有所降低;部分居民可以通过个人储蓄和投资收益,职工可以通过个人储蓄、雇主职业养老金及其投资收益来改善养老金收入,确保总和养老金收入达到居民消费支出的100%,甚至更高。这均不增加太多的财政负担(减免所得税除外)

      第二,持续性优势。中国目前处于初期老龄社会阶段,约在2025年进入深度老龄社会,2035年进入超级老龄社会。对于财政而言,本报告拟设计制度的预算负担大大低于20世纪80年代已进入深度老龄社会的发达国家(英国国民年金支出占GDP3.8%,美国老遗残保障金支出占GDP5.1%)。对于企业而言,为国民基础养老金筹集资金的税率为职工工资总额的12.92%,如果企业承担9%,再为个人账户缴费4%,加总税率为13%,比现行养老保险费率低7%,大大减轻了企业负担。

      第三,简便性优势。实现制度大整合可以显示出如下政策优势,彻底解决碎片化制度的缺陷及其引发的社会问题:

      (1)国民基础养老金促进居民信息档案建设。国民基础养老金实行中央统筹,因居民养老金待遇提高了,中央政府可以据此要求和激励地方政府在社会保险记录的基础上,建设居民信息档案(金保工程第四期)。中央政府在地方政府居民信息档案建设验收合格的基础上,支付国民基础养老金,以防止欺诈冒领。同时,建立人口统计和分析的平台、居民征信管理的平台,大大提高政府的公共服务预算能力,提高公共服务质量。

      (2)个人储蓄养老金促进养老金融服务。个人储蓄养老金委托定点银行托管,既方便了异地之间转移携带,可以促进劳动力合理流动和增加就业,还可以解决三角家庭困难(夫妻与双方父母分居三地),方便家庭团聚和照顾老人,实现回家看看的赡养义务;更促进了金融机构为居民建立综合养老资产账户,并提供相关服务,改变金融机构紧盯高端客户的局面。

      (3)消除了居民投机行为。因碎片化制度的差异大且不合理,目前各地普遍出现托关系现象,企业职工企图搭乘机关事业单位养老金的便车,甚至出现国企老总退休前返回机关事业单位的回转门现象,农民工和城乡居民搭乘职工养老保险便车的现象,增加了财政负担,助长了社会保险经办机构的不正之风。

      (4)帮助新政府摆脱困境。前届政府关于企业职工养老保险每年增加10%的承诺(年均增加支出2000多亿元),是个福利陷阱,百姓期望值越来越高、企业负担和财政负担趋重,完全脱离了政府保基本的轨道。如果没有制度整合的前提,新政府很难摆脱如此困境。

      第四,效率性优势。随着个人养老储蓄的增加,中国养老金市场在规模、产品和治理等多方面得以快速发展,居民可以直接分享经济进步的成果,改变中国78%以上的老龄人口完全依赖家庭和政府转移支付养老的被动局面。

      2.个人储蓄养老金方案设计

      整合现行职工养老保险个人账户、企业年金个人账户、商业保险个人账户、消费积分转换养老金,进入国民个人养老储蓄账户(含机关事业单位),制定税收政策,委托受托人管理。达到法定领取养老金的年龄时,每月按照地方居民家庭平均消费支出的50%支取养老年金。用人单位按照个人工资的4%缴费,个人费率≥4%,保底贴现率2%,多存多取、利高多收。以201240岁职工为例,60岁开始领取个人账户养老年金,预期寿命85岁,个人费率为4.66%。在贴现率3%的条件下,个人费率仅为3.98%(1)。在缴费高、缴费期限长、贴现率高的条件下,养老年金则高于居民平均消费支出的50%

      鼓励和规范用人单位建立合格的职业养老金计划,限制过度差别待遇、委托专业机构管理;保障机关事业单位职工总和养老金替代率为个人退休前工资总额的60%~80%,实现退休金政策的平稳退出。企业缴费和个人储蓄,在一定额度之内的在企业和个人所得税之前列支。

      商家积分转换养老金。鼓励商家积分转换养老金,进入规范管理的养老金个人账户,在个人账户积累总额达到一定额度之前,免征个人所得税和养老金税。

      地方养老补贴。建议省本级和市县政府,在中央统筹国民基础养老金之上,建立地方养老金补贴制度,酌情对居住在当地的居民(含低收入的职工)提供养老补贴,包括养老金补贴和养老服务补贴,以提高老龄人口的购买能力。一旦居民迁徙外省长期居住时,停止支付地方补贴。

     

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